以利为利:财政关系与地方政府行为

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第一章 绪论:政府行为与中央—地方关系

这种颇具中国特色的体制最为引人瞩目的特点就是其极高的效率。以对人事权和财权的控制为前提,中央下达的任务能够通过层层分解、层层量化的方式快速到达基层政府,同时各层的上级政府又通过目标责任考核的方式对下级政府进行监督、考核和评估,成为各级政府工作的重中之重。

周雪光所谓行政发包制。中央是决策者,省级政府负责任务分解与指标指定,县级政府负责执行。而地级政府部门现在很大程度上扮演上传下达的角色。

行政发包制与帝国逻辑 市场转型要求政府放权,但是政府要保持其强大的推动经济增长、调节社会分配以及其他方面的能力,则必然要求拥有全面的主导和控制能力。虽然市在对省的互动中表现出极强的利己性,但是却在与下属县级政府的互动中表现出利他色彩。

一个市下辖/代管的县/区屈指可数,80年代江苏省重新划分地级市辖区的原则是三县一市;而一个省则有很多地级市。

地方的主体税收迅速转变为被100%划为地方税种的营业税。营业税主要来自于建筑业和第三产业,这有助于我们理解90年代后期以至到今天仍然过热的地方基础建设投资热潮以及各种以“大兴土木”为主的政绩工程。所谓“一放就乱、一收就死”就是指的这种状况。

作为一部写作与2011年的书,其中提出的这句金句现在真是人尽皆知。

第二章 改革前的中央地方关系

但是我们如果仔细考察1957年的政治经济形势,就会发现另外一个重要的因素,即高度集权的政治经济体制为了推动经济高速发展,实际上会内生出大规模放权和开展地区间竞争的要求。这种要求只是以自上而下的放权过程体现出来的。具有讽刺意义的是,中央的控制越严密,反而越难以知晓地方的实际情况,最后只能以全面收回权力来控制局面,锦标赛就此结束。

生命会自己找到出路。 

第四章 分税制改革及其影响

财政包干制不但无法实现“政企分开”的目标,反而在一定程度上加剧了地方政府与企业的结合,这又反过来造成了中央财政能力的下降。这两条主线决定了分税制改革的集权性质以及对政府和企业关系的深远影响。

也许分税制当初确立的原则就是以效率优先。事实上,这本书写完后若干年就搞了国地税合并改革,某种程度上也算是加强了中央的财权。

第五章 转移支付体系的建立

其背后隐含的意思是明显的,就是中央“拿走了”本来应该属于地方的财力,而使地方财政尤其是县乡财政陷入窘迫的境地。县乡财政困难也被认为是90年代中期以后中西部地区农民负担问题日益严重的重要原因。

统计表明转移支付所造成的贪污/损耗是自收自支的七倍。马克斯韦伯所论述的科层制中也没有如此多需要财政供养的事业单位。

第六章 县乡财政危机

江苏省的省级和地市级政府几乎没有参与县乡级的税收分享,这可能与其发达的城市经济有关。而县级财政却表现出比大部分中西省份更强的集中收入的力度,乡镇政府的财权几乎大部分被集中到了县级财政。

江苏省所谓的散装,只不过是省财政厅大发善心罢了。

第七章 基层政权的“悬浮”状态

基层政权运作的基础正在发生悄悄的改变,民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象。即使乡镇政府不被取消,“悬浮型”政权的特征也已经越来越凸显出来。

显然这样收费效率更高。

第十章 专项资金在基层:农村义务教育

从财政资金运行的意义上说,这实际上就是将一部分财政资金通过由县财政设立了一笔统一、直接发放的“工资专项资金”,绕过了乡财政,但是有意思的是,这笔资金的真正来源还是乡财政。可以预见的是,在县乡财力没有迅速增加、县乡财力持续紧张的情况下,“以县为主”的体制很可能又回到以前“以乡为主”的“东拼西凑”的老路上去。另外更加严重的是,这种做法会加重设租寻租、找熟人拉关系的不正之风,对政府内部的行为模式会造成严重的危害。但是找出的许多问题都是“证据俱在,责任不清”。

中央的“专项资金下基层”是为了加强对基层的掌控,哪怕基层其实并不具有更高级政府才具有的技术能力。实际上,在基层是找不到抓手的。

第十一章 发达地区的基层财政

市级政府不是土地的所有者,不能分享地租这种工业化的土地直接收益,但是通过汲取大量乡镇一级的地方税收,而最大化地参与了工业化间接收益的分配。但是这种分配是以与乡镇政府的妥协为代价的,妥协的结果就是乡镇政府可以建立起一块以土地的直接和间接收益为中心的“土地财政”,并且对其具有完全的财政权限。

第十三章 土地财政

地方政府流行的说法“第一财政靠工业、第二财政靠土地”说明了二元财政的收入来源,“吃饭靠第一财政、建设靠第二财政”,则说明了二元财政的支出。

第十四章 土地金融和城市化:“三位一体”的发展模式

除了政府性公司之外,土地储备中心是各地政府以地生财的重要部门。土地储备制度,最初的用意是为了盘活面临改制的国有企业的土地存量资产,以解决下岗职工的生计出路的,也就是说土地储备的来源应以收购(回)存量国有土地为主的,但在调查中我们发现,政府储备的土地已远远超出了存量的内涵,早已延伸到以征用农民集体所有土地为主。

发达地区的国资委或财政对欠发达地区的城投算不算转移支付呢?譬如南通上海机场

第十五章 结论

但是,从本书的分析来看,地方政府的行为却越来越具有自主性。中央推行的公共财政和公共服务的计划并没有有效地到达和覆盖农村基层社会,弱势群体得不到有效的教育、医疗服务;同时,地方政府以土地、财政、金融相结合的发展态势愈演愈烈,中央政府对土地、房地产的调控措施也一再失效。虽然中央政府仍然在人事、军事上保持着对地方政府的控制,但是在地方经济和财政上,中央政策已经难以得到有效的执行。

财权上移,事权下移。现在有要求实行郡县制的观点,也就是重新将县置于小省的直接控制下。其本质是要求地方分权,否则就跟汉末刺史一样。